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中共湖北省委 湖北省人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见
时间:2013-07-31              

  (鄂发[2013]11号,2013年4月12日)

  为推动公益事业更好更快发展,不断满足人民群众日益增长的公益服务需求,促进全省科学发展、跨越式发展,根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号),结合我省实际,现就分类推进事业单位改革工作提出如下实施意见。

  一、充分认识改革的重要性和紧迫性

  1.事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来,我省按照党中央、国务院的部署要求,积极探索事业单位改革,教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业体制改革稳步推进,事业单位布局结构逐步优化,人事管理、收入分配制度和国有资产管理改革取得明显成效,乡镇公益服务体制机制不断创新和完善。事业单位提供公益服务总量不断扩大,形式逐步多样化,服务水平进一步提高,在促进经济发展、推动社会进步和改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

  2.当前,湖北正处于加快构建促进中部地区崛起重要战略支点、实现富民强省目标的关键时期。面对新形势新任务,我省社会事业发展相对滞后,公益服务与经济社会发展不相适应、民生改善与人民群众要求不相适应的问题逐步凸显。一些事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分、偏离公益目标,管理方式单一、机制不活、自身发展能力不强;公益服务资源配置不尽合理,资源过剩和资源不足的矛盾并存,城乡之间、不同区域和行业之间公益事业发展不均衡;公益服务供给总量不足,供给方式亟需进一步优化,提供公益服务的质量和效率不高;支持公益服务的政策措施还不够完善,监督管理薄弱;科教、文化等优势资源没有及时转化为促进经济社会发展的综合竞争力。这些问题制约了公益事业的健康发展。分类推进事业单位改革、完善公益服务体制机制势在必行。

  3.分类推进事业单位改革是党中央、国务院适应我国经济社会发展新形势、不断完善改革总体布局作出的一项重大决策,对于深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、深化行政体制改革、建设服务型政府、提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展具有重要意义。中发〔2011〕5号文件着眼于构建中国特色公益服务体系,明确了分类推进事业单位改革的指导思想、基本原则、目标任务、政策措施和方法步骤,是指导事业单位改革的纲领性文件。各地各部门要认真学习领会中央精神,从全局高度充分认识分类推进事业单位改革的重大意义,把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,切实增强责任感和紧迫感,坚定不移地把这项改革推向深入。

  二、准确把握改革的指导思想和基本原则

  4.指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,以促进公益事业发展为目的,以科学分类为基础,以深化体制机制改革为核心,以分类管理为重点,认真贯彻落实中央精神,紧密结合湖北实际,总体设计、分类指导、因地制宜、稳步推进,进一步优化公益服务资源配置,增强事业单位活力,逐步建立与富强、创新、法治、文明、幸福湖北相适应的公益服务体系,不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务日益增长的需求。

  5. 基本原则。坚持以人为本、着眼发展,把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为改革的出发点和落脚点;坚持围绕中心、服务大局,把分类推进事业单位改革与实现湖北科学发展、跨越式发展紧密结合起来;坚持分类指导、改革创新,在清理规范的基础上,合理划分事业单位类别,实施各项配套改革和管理,着力破除影响公益事业发展的体制机制障碍,鼓励进行多种形式的探索和实践;坚持统筹兼顾、分步实施,加强与行业体制改革、政府机构改革的衔接,根据行业要求、区域特点和改革条件,分阶段、有重点地实施改革,先易后难,循序渐进,妥善处理好改革力度与社会可承受度的关系,确保社会和谐稳定。

  三、改革的总体目标和阶段性任务

  6. 改革的总体目标。到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制;构建提供主体多元化和提供方式多样化的公益服务新格局;形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

  事业单位新的管理体制和运行机制基本建立。政事分开、事企分开和管办分离有效落实,事业单位真正成为独立的法人和面向社会提供公益服务的主体,符合事业单位特点的分类管理科学、市场竞争公平、监督约束有力、激励保障完善的新机制基本建立,事业单位活力明显增强,公益服务水平显著提高。

  公益服务多元化格局基本形成。政府在公益事业发展中的责任进一步强化,财政支持公益事业发展的长效机制健全;鼓励社会力量兴办公益事业的政策措施比较完善,企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业的良好环境基本形成;市场在公益事业领域资源配置中的积极作用有效发挥,政府购买、合同委托、服务外包等多样化服务方式广泛运用,形成政府主导、社会力量参与、公办民办并举的公益服务提供模式。

  公益服务新体系基本健全。直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务得到优先发展,城乡区域之间公益服务水平差距明显缩小,公益服务供给总量不断扩大、领域不断拓展、品种不断增加、质量和效率不断提高,适应社会主义市场经济体制要求,符合湖北实际和发展需要,覆盖城乡、发展均衡、服务方便、群众满意的公益服务体系基本健全。

  7. 改革的阶段性任务。按照上述要求,今后一段时期的主要任务是:2013年,部署启动全省分类推进事业单位改革工作,基本完成事业单位分类工作;2014年,基本完成从事生产经营活动事业单位的改革,承担行政职能事业单位的改革积极推进,从事公益服务事业单位在机构编制、财税政策、人事管理、收入分配、社会保险等方面的配套改革取得一定成效,管办分离、完善治理结构等改革取得明显进展,社会力量兴办公益事业的制度环境不断优化,为实现改革的总体目标奠定坚实基础。全省分类推进事业单位改革工作按照先省直、后市县的步骤实施。

  四、合理划分事业单位类别

  8.进一步优化事业单位布局结构。对未按机构编制管理规定设立、承担的特定工作任务已完成、履行职责的法定依据已消失、长期不运行,以及批准两年以上未正式组建或开展工作的事业单位,予以撤销。对设置分散、规模过小或职责相同相近、重复设置的事业单位,予以整合。对因事业单位撤并而形成的富余人员,要妥善安置。对职责任务萎缩或大量空编两年以上的事业单位,相应核减编制。对因按照有关行业改革要求已转制为企业的,注销事业单位法人,核销事业编制;中央或省里已明确要求转企改制,目前尚未改革到位的勘察设计、科研、文化、新闻出版等领域的事业单位,要加快推进改革。

  9. 认真做好事业单位分类工作。按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。承担行政职能的事业单位是指根据国家有关法律法规和中央有关政策规定,完全或主要承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。从事生产经营活动的事业单位是指所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位。从事公益服务的事业单位是指面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的事业单位细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的事业单位,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的事业单位,划入公益二类。对承担行政职能的事业单位,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业或撤销;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列,强化其公益属性。今后,不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

  10.事业单位分类工作的有关要求。分类是事业单位各项配套改革的基础,要严格把握社会功能这个根本标准,不得附加其他条件,不得以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据,防止经营类单位向公益类挤、公益类单位向行政类靠的倾向。在划分事业单位类别时,按照一个事业单位原则上承担一个类别职能的要求,对职责明确、任务饱满、运行规范、发展趋势明晰、完全符合某一类别条件的事业单位,直接确定其类别;对兼有多种属性和不同类别特征的事业单位,要在职能剥离转移、机构撤并整合、人员划转的基础上确定其类别。事业单位分类工作期间,暂停事业单位参照公务员法管理的申报审批工作,承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位原则上不得新进人员。

  五、从事生产经营活动事业单位改革

  11. 积极实施转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案,按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估,核实债权债务,界定和核实资产,由同级财政部门依法核定国家资本金,并按照规定程序报批后组织实施。转制单位按规定注销事业单位法人,核销事业编制,进行国有资产产权登记和工商登记,并依法与在职职工签订劳动合同,建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后,按照现代企业制度要求,深化内部改革,转变管理机制,并按照政企分开、政资分开的原则,逐步与原行政主管部门脱钩,其国有资产管理除国家另有规定外,由同级人民政府授权履行国有资产出资人职责的机构负责。鼓励事业单位转企改制后从事社会中介服务,政府通过购买服务的方式予以支持。

  12. 采取多种途径改革。坚持自愿组合与政府推动相结合的原则,对部分从事生产经营活动事业单位也可采取兼并重组等方式实施改革。推进兼并重组时,要充分尊重事业单位意愿,充分调动事业单位积极性,政府主要通过完善相关行业规划和政策措施,引导和激励事业单位自愿自主、平等协商、依法合规参与兼并重组。对已经难以正常生产经营或转企后难以生存的事业单位,在清算债权债务、妥善安置人员后,注销事业单位法人。

  13. 完善过渡政策。为平稳推进转制工作,对转制单位可给予过渡期,一般为5年,自转制单位依法取得《企业法人营业执照》或《公司法人营业执照》之日起计算。在过渡期内,适当保留原有税收等优惠政策,原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面,转制前已离退休人员,原国家规定的离退休待遇标准不变,支付方式和待遇调整按国家有关规定执行;转制前参加工作、转制后退休的人员,基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行,保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面,离休人员继续执行现行办法,所需资金按原渠道解决;转制前已退休人员,转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位,可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。改革后要进一步做好离退休人员的服务管理工作。

  六、承担行政职能事业单位改革

  14.严格认定承担行政职能事业单位。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定,从严认定承担行政职能的事业单位。对于列入承担行政职能的事业单位,必须按规定程序上报审核备案。

  15. 区分不同情况实施改革。结合行政体制改革和政府机构改革,特别是探索实行职能有机统一的大部门体制,推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的,不得突破政府机构限额和行政编制总额,主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的机构编制空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位,要认真梳理职能,将属于政府的职能划归相关行政机构;职能调整后,要重新明确事业单位职责、划定类别,对职能调整后工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位,可调整为相关行政机关的内设机构,或并入职能相近的行政机构;确需单独设置行政机构的,要按照精简效能原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位,在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责,使用事业编制且只减不增,人事、财务、社会保险等按照国家有关政策规定实施管理。

  七、从事公益服务事业单位改革

  16.在清理规范的基础上实施改革。对完全从事公益服务的事业单位,进一步强化其公益属性;对主要从事公益服务的事业单位,将其兼有的行政和生产经营职能剥离到位后,继续保留在事业单位序列,职责任务不足的并入其他事业单位或予以撤销。对保留下来的从事公益服务的事业单位,要规范其机构名称、职责任务、编制员额、经费形式等。

  17. 改革管理体制。实行政事分开,理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变,创新管理方式,减少对事业单位的微观管理和直接管理,强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责,进一步落实事业单位在重大问题决策、用人、财产支配等方面的自主权,建立既能充分激发事业单位生机与活力,又能有效加强监管的管理体制。对面向社会提供公益服务的事业单位,积极探索管办分离的有效实现形式,逐步取消行政级别,建立符合事业单位特点的规格体系。

  18. 建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率,确保公益目标实现。决策层负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项,按照有关规定履行人事管理方面的职责,其主要组织形式是理事会,也可探索董事会、管委会等多种形式。管理层作为理事会的执行机构,按照理事会的决议独立自主开展工作,定期向理事会报告工作。通过理事会或单独设立监事会等形式,加强对事业单位运行的监管。不宜建立法人治理结构的事业单位,要继续完善现行管理模式。

  19. 深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为重点,建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事管理制度。依据编制管理办法,对不同类型事业单位实行分类人事管理,积极探索完善不同类型事业单位在聘用合同、岗位设置、公开招聘、竞聘上岗等方面的不同管理办法,推进事业单位人事管理的科学化、规范化和法制化,建设高素质的事业单位人员队伍。对关键岗位人员、骨干人员可按有关规定实行长期聘用,保持队伍的相对稳定。加快推进职称制度改革。做好承担行政职能事业单位转为行政机构的人员过渡,以及从事生产经营活动事业单位转企改制的人事劳动政策的衔接工作。

  20. 深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心,健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度,逐步建立起机制健全、关系合理、调控有力、秩序规范的管理运行体系。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资,合理确定绩效工资总量和水平,进一步完善义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位绩效工资制度和政策,分步实施到位。探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法。逐步完善事业单位工资正常调整机制,加强对事业单位工作人员收入分配的宏观调控。

  21. 推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策,逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合,养老保险费由单位和个人共同负担,个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账,实行省级统筹,基本养老金实行社会化发放。按照“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则,对改革前参加工作、改革后退休的人员,妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接,保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

  22. 加强对事业单位的绩效考评和监督。完善事业单位登记管理制度,结合事业单位年检工作,建立事业单位绩效考评制度,考评结果作为确定预算、负责人奖惩、收入分配与调整机构编制的重要依据,逐步建立事业单位的退出机制。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度和年度报告制度,重要事项和年度报告要向社会公开,涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。加大政府和社会对事业单位的监管力度,探索事业单位法人诚信体系建设,逐步形成符合事业单位特点的信用等级评价制度。

  八、不断优化公益事业发展的制度环境

  23.建立支持公益事业发展的财政投入机制。加快建立健全公共财政体系,完善财力与事权相匹配的财政体制,调整支出结构,落实财税优惠政策,构建财政支持公益事业发展的长效机制。按照创机制、保基本、多层次、可持续、重绩效、促均等的原则,促进不同地区基本公共服务均等化。加大公共财政对公益事业的投入力度,优先保障基本公共服务范畴的公益事业,向社会事业发展的薄弱环节倾斜,向欠发达和少数民族地区、基层倾斜。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点,重点加大对“三农”、教育、科技、公共就业服务、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共文化、生态环境、节能减排、公共安全等方面的投入。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策,形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位财政资金使用情况进行绩效考评,严格资金管理,提高使用效益。改革和完善财政支持方式,按照国家政策和以事定费的原则,结合不同事业单位的具体特点和财力,对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法,合理制定标准,实行动态调整,健全监管制度,充分发挥财政资金的效用。对公益一类,根据正常业务需要,财政给予经费保障;对公益二类,根据财务收支状况,财政给予经费补助,并通过政府购买服务等方式予以支持。推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革,完善事业单位国有资产产权和年检制度,确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。

  24.建立服务公益事业发展的机构编制管理机制。按照适度规模、科学布局和便民高效的原则,对事业单位机构编制实行总量控制、动态调整和分类管理。根据经济社会发展和人民群众公益服务需求,分行业、分层级确定事业单位机构编制总量规模;进一步健全机构编制管理与财政预算管理的综合约束机制,严格控制机构编制总量。建立动态调整机制,按照区域覆盖、方便群众、有利管理、节约效能的原则,及时调整事业单位布局结构和资源配置,做到有减有增、动态调控。改革事业单位机构编制管理办法,根据不同类别事业单位特点,实行分类管理,逐步完善管理制度,减少审批事项,强化后续监管。对社会力量举办的公益服务机构,实行备案管理。加快制定和完善医疗卫生、文化、教育、社会保障等基本公共服务领域和行业的机构编制标准。按照事业单位转换用人机制的要求,全面推行用编核准制,积极探索机构编制备案制、编制管理实名制和岗位管理有机结合的编制管理办法。事业单位在机构编制部门核定的编制员额和编制结构比例内确定岗位总量和岗位结构比例。凡是在编制员额外自主聘用的人员数,不作为事业单位岗位设置的基数。适应公益服务需求不断增加和事业单位工勤辅助服务市场化的要求,探索规范事业单位购买公益服务岗位的办法,科学合理地确定购买服务的范围、内容、项目和标准等。

  25.建立推动公益事业发展的人才保障机制。研究制定从事公益服务工作专业人才教育培养规划,重点加强教育、卫生、文化、科技等基本公共服务领域专业人才的培养,推动各地区、各行业、各领域、各层次从事公益服务工作专业人才队伍协调发展。完善从事公益服务工作专业人才流动机制,打破人才流动的体制性障碍,畅通从事公益服务事业单位之间、不同行业之间、不同区域之间的人才流动渠道。建立从事公益服务工作专业人才评价和激励机制,对长期在基层从事公益服务工作的专业人才在职称晋升、待遇政策方面给予适当倾斜,鼓励掌握核心技术、具备创新创业能力的专业人才参与企业技术研究、转化科技成果或直接创办企业。研究制定优惠政策,实施在县以下事业单位设立紧缺人才支持岗位计划,鼓励专业人才到农村、基层、边远贫困地区、少数民族地区从事公益服务工作。研究建立从事公益服务工作专业人才资质库,根据各类人才特点,不断更新人才资源信息,搭建人才交流平台,逐步建立单位自主用人、人员自主择业、充满生机与活力的用人机制。

  26.建立促进社会力量兴办公益事业的激励机制。完善相关政策,放宽准入领域,推进公平准入,鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策、政府购买服务和人才培养、吸引、评价、使用等方面,与事业单位公平对待。完善财政资金引导机制,通过购买服务、贴息、补助、奖励等方式鼓励社会力量兴办公益事业,并切实加强监管,引导其健康发展。创新公益服务提供方式,鼓励和支持社会组织承接公益服务项目,完善购买服务机制,充分发挥社会力量在增加公益服务供给、改善公益服务质量、降低公益服务成本、提高公益服务效益方面的积极作用。完善和落实税收优惠政策,鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。完善扶持政策,充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用,为社会资本投资创造良好环境,推动相关产业加快发展,满足人民群众多层次、多样化服务需求。

  27.建立保证公益事业健康发展的党建工作机制。坚持和加强党的领导,按照党章和有关规定,及时调整党的组织设置,理顺隶属关系。根据不同行业、不同类型事业单位的特点和改革发展稳定的要求,选好配强党组织书记和行政主要领导人,优化班子结构,增强整体功能。加强党员教育、管理、服务,做好思想政治工作,建立创先争优长效机制,推进精神文明建设,领导工青妇等群众组织开展工作,充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用,保证党的路线方针政策在事业单位的贯彻执行。

  九、认真做好组织实施工作

  28. 加强组织领导。分类推进事业单位改革事关全省经济社会发展全局,是一场广泛而深刻的变革,任务复杂艰巨。各级党委、政府要高度重视,精心组织,按照中央和省委、省政府的总体部署要求,积极稳妥地推进改革,建立健全省委、省政府统一领导、领导小组指导协调、分管领导和各级各部门各负其责的领导体制和工作运行机制。省分类推进事业单位改革工作领导小组负责贯彻落实中央关于事业单位改革的方针政策,组织拟订分类推进事业单位改革的实施意见和配套政策,指导全省事业单位改革实施工作,领导小组办公室设在省编办,承担日常工作。机构编制、组织、财政、人力资源和社会保障等部门要按照职责分工,各司其职,密切配合,指导做好改革的相关工作。市、州、县党委、政府对本地区的改革负总责,要建立领导小组,健全工作机制,明确落实责任,结合实际抓好组织、协调和实施,并给予必要的经费保障。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定,继续推动行业体制改革。

  29. 积极稳妥实施。坚持统一设计、统筹推进和分类指导、分业推进、分级组织、分步实施、分块操作的“统分结合”工作方针,注意把握节奏,加强统筹协调。严格执行中央和省委、省政府有关分类推进事业单位改革的政策,确保各项政策落实到位。坚持以人为本,充分调动事业单位干部职工支持改革、参与改革的积极性,保证思想不散、工作不断、秩序不乱。按照适时适度、分业分级组织的原则加强改革宣传工作,正确把握舆论导向,营造良好的改革氛围。

  30. 严肃改革纪律。严格执行机构编制管理规定和组织、人事、财经等纪律,强化国有资产监管,严禁在改革期间擅自增加机构编制,严禁突击提拔干部、超编进人、超职数配备领导干部。切实加大督查力度,对违反改革纪律的,要严肃查处,确保社会和谐稳定,确保公益事业健康发展。


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